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La Comisión de Impuestos de Nevada ya evaluaba la idoneidad de los dueños de casinos cuando Benny Binion solicitó una licencia de juego en Las Vegas en 1951. Los reguladores aprobaron una licencia para su casino a nombre de otros hombres, y Binion dirigió el lugar sin una licencia propia durante el resto de su vida — la misma autoridad de determinación de idoneidad que Nevada todavía usa hoy para decidir si una persona sin licencia controla un casino de hecho, no solo en papel.

Benny Binion compró el Eldorado Club en Fremont Street, en el centro de Las Vegas, en 1951, y lo renombró Horseshoe Club, según un instrumento de descripción de la Colección de Fotografías del Binion’s Horseshoe Club que resguardan las Colecciones Especiales de UNLV. La propiedad reabrió bajo el nombre Horseshoe el 14 de agosto de 1951, según un relato histórico publicado por The Mob Museum, el Museo Nacional del Crimen Organizado y la Aplicación de la Ley en Las Vegas.

Binion no tenía una licencia de juego de Nevada cuando abrió el Horseshoe. La Comisión de Impuestos estatal ya había rechazado su solicitud de licencia dos veces, en mayo y julio de 1951, según el mismo relato de The Mob Museum, que vincula los primeros rechazos en parte al escrutinio derivado de la investigación del Congreso del senador estadounidense Estes Kefauver sobre el crimen organizado, y a una orden de arresto pendiente en Dallas que conectaba a Binion con cargos de crimen organizado de apuestas ilegales.

La comisión cambió de rumbo el 1 de diciembre de 1951, votando 7-0 para aprobar una licencia para el Horseshoe emitida a personas distintas del propio Binion, según el mismo relato. Robbins Cahill, el oficial ejecutivo de la Comisión de Impuestos, y el senador estatal E.L. Nores, quien testificó a favor de Binion, participaron ambos en el proceso; William Moore, un comisionado de impuestos estatal que además era copropietario del Hotel Last Frontier, formó parte del panel que emitió el voto de aprobación, indica el relato. El gobernador Charles Russell presidía la comisión en ese momento.

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La licencia de Binion en Nevada no sobrevivió la década. Se declaró culpable de evasión fiscal federal en una corte de Dallas y fue sentenciado a cinco años en prisión federal, cumpliendo su condena en la Penitenciaría de Estados Unidos en Leavenworth, Kansas, antes de regresar a Las Vegas en 1957, según el mismo relato de The Mob Museum y el instrumento de descripción de UNLV, que confirma por separado una condena de 1953. Binion vendió su participación mayoritaria en el Horseshoe tras la condena, y luego recuperó la propiedad, indica el instrumento de descripción de UNLV.

Nevada nunca volvió a otorgarle una licencia a Binion. Permaneció en la nómina del Horseshoe durante décadas como consultor a pesar de no tener licencia de juego, según el instrumento de descripción de UNLV. Su hijo mayor, Jack Binion, nacido en 1937, se convirtió en presidente del Horseshoe y en el operador con licencia de la familia; su hijo menor, Lonnie “Ted” Binion, se desempeñó como gerente del casino, indica el instrumento de descripción.

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El Binion sin licencia siguió dando forma a la propiedad que hizo famoso al Horseshoe. Ayudó a organizar una partida de póker ampliamente documentada en 1949 entre Nick Dandolos y Johnny Moss, dos años antes de ser propietario total del edificio, y luego compró los derechos de lo que se convirtió en las World Series of Poker a un dueño de casino de Reno en 1970, según el instrumento de descripción de UNLV. El torneo agregó un evento separado para mujeres en 1977, indica el instrumento de descripción.

Los reguladores de juego de Nevada todavía dependen hoy de esa misma autoridad de determinación de idoneidad para decidir si alguien sin licencia controla un casino de hecho y no solo en papel. La Comisión de Impuestos que presidió el gobernador Charles Russell en 1951 respondió esa pregunta otorgando la licencia del Horseshoe a personas distintas de Binion, mientras Binion dirigió el casino, sin licencia, durante los siguientes 38 años.